A Tisza-kormány megkezdte a NER intézményrendszerének lebontását, ám a módosítások kettős képet mutatnak. Míg egyes területeken valódi intézményi korrekciót hajtanak végre, máshol azonban a változtatás inkább személyi jellegű. Ez talán annak is köszönhető, hogy Magyar Péter erre csak átmeneti közjogi beavatkozásként tekint, és későbbre széles társadalmi részvétellel zajló alkotmányozást ígér. A bebetonozás ugyanakkor nem pusztán abból áll, hogy a Fidesz saját embereit ültette kulcspozíciókba, hanem a hosszú mandátumok, a kétharmados védelem, az egyoldalú jelölési csatornák és a sarkalatos törvények túlterjeszkedése együttesen olyan rendszert hozott létre, amely korlátozta a demokratikus váltógazdálkodást.
A Tisza módosításai rövidítik a mandátumokat és paritásos elemeket vezetnek be a közmédiában és a médiahatóságnál, de a végső döntés szinte minden kulcspozíció betöltésénél az Országgyűlés kétharmadánál marad. Ha az ígért alkotmányozói folyamatban nem térnek ki ennek a rendszernek a kezelésére, a kompromisszumok kikényszerítésére, akkor olyan súlyos zavarok keletkezhetnek a függetlennek szánt intézmények működtetésében, mint amely a rendszerváltás utáni első két évtizedet jellemezte.
A NER intézményrendszeréről szóló vitákban a bebetonozás többnyire azt jelenti, hogy a Fidesz olyan, hozzá lazábban vagy szorosabban kötődő szereplőket ültetett kulcspozíciókba, akik egy választási vereség után is hivatalban maradnak. Ez azonban csak a jelenség láthatóbb része, a probléma ugyanis nem pusztán személyi természetű.
Politikai kinevezések minden demokratikus rendszerben léteznek, és önmagában az sem rendkívüli, ha közjogi tisztséget korábban politikai szerepet vállaló személy tölt be. Göncz Árpád például köztársasági elnökké választása előtt az SZDSZ budapesti listavezetője volt, Szili Katalin pedig házelnökként és az MSZP meghatározó közjogi szereplőjeként lett Sólyom László ellenjelöltje.
A gond ott kezdődik, amikor a kinevezések, a hosszú mandátumok, az eljárási szabályok és a sarkalatos törvények együtt olyan rendszert hoznak létre, amely korlátozhatja a demokratikus váltógazdálkodást. A választók négy évre adnak felhatalmazást egy kormánynak, miközben bizonyos közjogi tisztségek kilenc vagy tizenkét évre őrizhetik meg egy korábbi politikai korszak lenyomatát. Ez önmagában még nem volna probléma, ha a hosszú mandátumokat valódi függetlenségi garanciák vennék körül. Egy alkotmánybíró, jegybankelnök, médiahatósági vezető vagy bírósági igazgatási szereplő éppen azért kap hosszabb megbízatást, hogy ne váljon a mindenkori kormány politikai alkalmazottjává.
A NER intézményi újítása abban állt, hogy a hosszú mandátumok sok esetben egyoldalú politikai kiválasztással, kétharmados biztosítékokkal, gyenge elszámoltathatósággal és sarkalatos törvényekbe zárt részletszabályokkal kapcsolódtak össze. A 2010 utáni kétharmados többség nemcsak kormányzott, hanem újraszervezte a közjogi tér egészét. Az Alaptörvény, a sarkalatos törvények és a hosszú időre választott tisztségviselők rendszere együtt olyan politikai infrastruktúrát teremtett, amelyben a Fidesz befolyása akkor is fennmaradhatott, ha egy későbbi választáson elveszíti a kormánytöbbséget.
Egyoldalú kiválasztásra kitűnő példa az Alkotmánybíróság megváltoztatása. A testület létszámának és a mandátumhosszának emelése mellett legalább ilyen jelentőségű volt a jelölési rend átalakítása, amely értelmében a korábbi paritásos jelölőbizottsági logika megszűnt, így a kétharmados kormánytöbbség a jelölési szakaszban is döntő befolyáshoz jutott.
A bebetonozásnak több, egymásra épülő technikája van:
Az első a túlnyúló mandátum, amikor egy tisztségviselő megbízatása hosszabb, mint az országgyűlési ciklus. Az Alkotmánybíróság esetében jelenleg tizenkét éves, a Médiatanács és az Országos Bírósági Hivatal elnöke esetében kilencéves mandátumról beszélhetünk. Ezek a megbízatások önmagukban indokolhatók függetlenségi szempontokkal, egyoldalú kiválasztással párosulva, gyenge összeférhetetlenségi szabályaikkal azonban lehetővé teszik, hogy egy parlamenti többség több ciklusra előre meghatározza kulcsintézmények személyi összetételét.
Hasonlóan fontos a kétharmados védelem. A minősített többség elvileg konszenzuskényszer, amely arra szolgálna, hogy a kormányoldal és az ellenzék megállapodásra jusson a legfontosabb közjogi tisztségekről. Ez azonban csak akkor működik garanciaként, ha van megállapodási kultúra, kiegyensúlyozott jelölési rend és a politikai blokkolást korlátozó mechanizmus. Magyarországon ezek a feltételek nem teljesülnek teljeskörűen. Ha egy politikai oldal kétharmaddal rendelkezik, elfoglalhatja az intézményeket, ha később ellenzékbe kerül, de blokkoló ereje megmarad, akadályozhatja az új kinevezéseket.
A bebetonozás további eleme a jelölési csatornák politikai uralása. Nemcsak az számít, hogy végül ki kapja meg a parlamenti többség támogatását, hanem az is, ki javasolhat jelöltet, milyen bizottsági összetételben, milyen szakmai szűrők után. Ha a jelölési eljárás és a végső döntés is a parlamenti többség kontrollja alatt áll, a kétharmad könnyen látszatgaranciává válik, ahol a parlament nem feltétlenül különböző szakmai alternatívák között választ.
Ehhez társul a sarkalatos törvények túlterjeszkedése, amikor nemcsak alapvető alkotmányos kérdések, hanem részletszabályok is minősített többséghez kötődnek, tovább szűkítve a mindenkori egyszerű többség mozgásterét.
Különösen veszélyes a csonka vagy továbbélő intézményi működés. Egyes esetekben, ha nem sikerül új vezetőt vagy testületi tagot választani, a régi tisztségviselő hivatalban marad (Állami Számvevőszék), vagy a testület hiányos összetételben is működőképes (Alkotmánybíróság, Független Közmédia Testület). Ez első látásra az állam folyamatosságát, a hatalmi vákuum elkerülését biztosító technikai szabálynak tűnik, valójában azonban gyengítheti a megállapodási kényszert. Ha a régi vezető addig marad hivatalban, amíg nincs kétharmados megállapodás az utódról,
akkor az ellenzékbe került korábbi kormányoldalnak érdeke lehet a megállapodás akadályozása.
A bebetonozás tehát nem egyszerűen személyi kérdés. Ha csak arról volna szó, hogy rossz emberek ülnek jó intézményekben, elég volna őket lecserélni. Ha azonban maga az intézményi konstrukció teszi lehetővé, hogy egy politikai oldal saját embereit hosszú időre, nehezen leváltható módon, a következő választásokon túl is hatalmi pozícióban tartsa, akkor a személycsere önmagában nem megoldás. Sőt, könnyen ugyanannak a logikának az újratermelésévé válhat.
Mi változott a Tisza esetében?
A NER lebontásának első közjogi lépései nem a teljes alkotmányos rendszer újragondolását célozzák, hanem elsősorban az előző korszak kulcspozícióinak és intézményi csomópontjainak átrendezését. Ez politikailag érthető, egy új kormány nehezen állíthatja helyre a közbizalmat úgy, hogy érintetlenül hagyja azokat a tisztségviselőket és intézményi vezetőket, akik az előző rendszer működésében meghatározó szerepet játszottak. Ugyanakkor az alkotmányos átmenet szempontjából nemcsak az számít, kik távoznak, hanem az is, milyen szabályok maradnak utánuk.
A Tisza-kormány intézkedései ezért kettős képet mutatnak. Egyes területeken valóban hozzányúlnak az Orbán-kormányok által létrehozott intézményi logikához, például erősebb szakmai részvételt biztosítanának a bírósági igazgatásban és a közmédiában, paritásos jellegű testületi szerkezeteket és nyilvánosabb jelölési eljárásokat vezetnének be, valamint csökkentenék a sarkalatos törvények körét. Más területeken viszont a változás inkább személyi jellegű, vagy hosszú távon visszatér a korábbi logikához, mert a végső döntés továbbra is az Országgyűlés kétharmados többségéhez kötődik.
Ez a felemásság adja a mostani alkotmányos átmenet legfontosabb dilemmáját. A módosítások rövid távon politikailag aligha ütnek vissza a Tiszára,
hosszabb távon azonban az intézmények működését bizonytalanná tehetik.
- Alkotmánybíróság
Az Alkotmánybíróság a magyar közjogi rendszer egyik legerősebb intézménye volt a rendszerváltás után. Ebben szerepet játszott az eredetileg erős alkotmányvédelmi szerepfelfogás, valamint Sólyom László elnöki gyakorlata is, amely a „láthatatlan alkotmány” (ennek lényege, hogy az írott alaptörvény mögött és felett – az alapjogokból és a jogállamiság elvéből levezetve – egy magasabb szintű, íratlan értékrend létezik) fogalmával meghatározóvá tette az alkotmányos alapelvek alkotmánybírói védelmét.
A Tisza-kormány módosítási javaslatai az Alkotmánybíróság esetében vegyes képet mutatnak. Előremutató, hogy a testület ismét teljesebb körben vizsgálhatná a költségvetési és adóügyi tárgyú jogszabályokat, vagyis visszakapná a NER idején korlátozott egyik legfontosabb hatáskörét. Szintén fontos korrekció, hogy az Alkotmánybíróság elnökét ismét maguk az alkotmánybírák választhatnák saját tagjaik közül, nem pedig az Országgyűlés döntene róla kétharmaddal. Ez erősítené a testület belső autonómiáját.
A tervezet visszaállítaná az alkotmánybírákra vonatkozó 70 éves felső korhatárt is, ami több jelenlegi alkotmánybíró, köztük az elnök megbízatásának megszűnését eredményezné. Magyar Péter nyilatkozatai szerint felmerült a mandátum kilenc évre csökkentése is, amely végül 6 évre csökkent, egyszeri újraválaszthatósággal. Ezek a változtatások egyszerre értelmezhetők objektív, a hosszú mandátumokat letörni kívánó intézményi korrekcióként és konkrét személyi következményekkel járó átmeneti beavatkozásként is.
portfolio