Uniós pénzek tűnnek el a bürokrácia útvesztőjében – meglepő parlamenti jelentés készült

Az Európai Unió a világ egyik legnagyobb állami, szupranacionális támogatója a kutatási projekteknek. A mostani közös költségvetésben pedig az innováció kiemelt szerepet kapott, mivel az Európai Bizottság a gazdasági növekedés, a versenyképesség javítása és a társadalmi problémák kezelésének egyik legfontosabb eszközének tartja. A zöld és digitális átállás, a technológiai fejlődés gyorsulása, az egészségügyi válságok és a geopolitikai instabilitás miatt ez a hangsúly tovább erősödött.

A Horizont Európa program 2021 és 2027 között 95,5 milliárd eurós költségvetéssel működik, ami jelentős növekedés a korábbi Horizont 2020 programhoz képest: a 2014–2020-as időszakban csak 77 milliárd euróból gazdálkodott.

Ezzel párhuzamosan az EU közös költségvetésében a Kohéziós Politikára 392 milliárd eurót különítettek el a 2021-2027-es ciklusra, főként azzal a céllal, hogy csökkentse a régiók közötti fejlettségbeli különbségeket és támogassa az innovációs kapacitások kiépítését a gyengébb térségekben.

A két terület – a kutatás és innováció támogatása, valamint a kohéziós célú forráselosztás – egymástól sokáig külön működött, ám az elmúlt időszakban egyre több figyelmet kap az ezek közötti szinergiák kiaknázása. A Bizottság és a tagállamok szerint a cél világos: úgy hangolni össze a programokat, hogy azok egymást erősítsék, ne pedig párhuzamosan vagy egymástól függetlenül fussanak – mint arról a most hétvégén Brüsszelben zajló, az unió összes tagállamából meghívott közemberek részvételével zajló Európai polgári vitacsoportok ülésén is szó esett.

Ennek az együttműködésnek a gondolata először 2007-ben jelent meg hivatalos uniós dokumentumban, de csak a 2014–2020-as ciklusban került be a jogi keretek közé. Ekkor vált kötelezővé, hogy a tagállamok a strukturális és beruházási alapok, illetve a kutatási keretprogram között stratégiai kapcsolatokat építsenek. A Horizont 2020 és az Európai Strukturális és Beruházási Alapok szabályozása már tartalmazott ilyen előírásokat. A gyakorlati megvalósítás azonban sok kívánnivalót hagyott maga után. Az Európai Unió Számvevőszékének 2022-ben közzétett jelentése szerint a lehetőségek nagy része kihasználatlan maradt. A problémák között szerepelt

• az interoperábilis adatbázisok hiánya,
• a specifikus stratégiák felszínessége,
• valamint az irányító hatóságok passzivitása vagy bizonytalansága.

A következő, 2021–2027-es időszakra az Európai Bizottság több módosítást hajtott végre annak érdekében, hogy a szinergiák megvalósítása egyszerűbb és hatékonyabb legyen. A Horizont Európa rendelet, valamint a közös rendelkezésekről szóló rendelet jogilag tisztább kapcsolatot teremtett a különböző források között.

Emellett módosult az állami támogatásokra vonatkozó általános csoportos mentességi rendelet is, amely lehetővé tette, hogy a nemzeti hatóságok egyszerűbben kombinálják a Horizon- és a kohéziós forrásokat anélkül, hogy külön állami támogatási eljárásokat kellene lefolytatniuk.

Az Európai Parlament most kiadott jelentése szerint a gyakorlatban ennek ellenére továbbra is gyenge a szinergia a két támogatási program között.

Az olyan mechanizmusok, mint például a Kiválósági Pecsétek rendszere, amely a Horizont Európában magas pontszámot elért, de forráshiány miatt elutasított projekteket más uniós forrásokkal próbálja megvalósítani, csak korlátozottan működnek. Mint az elemzésben megjegyzik, hiába a jószándék, a programstruktúrák közötti eltérések, a finanszírozás nehézségei, valamint az adminisztratív többletterhek sok helyen visszatartják a résztvevőket. Ahol mégis sikerült előrelépni – például Litvániában vagy Máltán –, ott főként a kohéziós forrásokat használták fel a HE-projektek kiegészítésére.

Ezek az országok rugalmasan csoportosítottak át pénzt az Európai Regionális Fejlesztési Alapból a HE céljaira, de ez sok koordinációt és hosszadalmas egyeztetést igényelt az Európai Bizottsággal.

A parlamenti dokumtum megjegyzi, hogy a különböző finanszírozási források összevonása – amit kumulatív finanszírozásnak neveznek – egy másik lehetőség lenne, de ezt jelentősen nehezíti, hogy a különböző programok más szabályokat követnek a támogathatóság, az elszámolás és az időzítés terén. Emiatt a gyakorlatban ritkán valósul meg ilyen típusú együttműködés. Az Európai Bizottság ezért új kezdeményezéseket indított, például a Stratégiai Technológiák Európai Platformját (STEP), amelynek célja, hogy ösztönözze az ilyen típusú finanszírozások használatát.

Az Európai Parlament jelentése megjegyezi, hogy a programok közötti partnerségek szintén működhetnek szinergiák formájában, de ezeket is számos gyakorlati akadály hátráltatja, például az eltérő dokumentációs elvárások, a pályázati időzítések közötti eltérések és az adminisztratív komplexitás. Az olyan kezdeményezések, mint a „Teaming” vagy az újonnan indított Regionális Innovációs Völgyek, célzottan próbálják elérni az innovációs szempontból gyengébb régiókat, de ezek is gyakran elakadnak a szabályozás és a finanszírozás nehézségei miatt. A programok elejére vagy végére időzített „fel- és leágazó” szinergiák – például amikor egy regionális projekt előkészítését Horizont Európa-forrás fedezi, a megvalósítást pedig kohéziós támogatás – elvileg jól működnének, de a gyakorlatban ritkák, mert kevés a koordinációs kapacitás.

Azt is megállapította a parlamenti jelentés, hogy a programok céljainak és ütemezésének összehangolása továbbra is problémás.

A kutatásalapú HE program jellemzően központilag vezérelt, versenyalapú logikán működik, míg a kohéziós alapok erősen decentralizáltak és regionálisan eltérőek. Ez különösen nehézzé teszi az egymással való integrációjukat. Noha a szabályozás egyre inkább lehetővé teszi az együttműködést, a gyakorlatban a szereplők sokszor nem értik, hogyan tudnák kihasználni a kínálkozó lehetőségeket. A nemzeti és regionális irányító hatóságok között sincs mindig megfelelő kapcsolat.

A RIMA nevű hálózat, amely az uniós és nemzeti szintű K+I és kohéziós irányító szervezeteket kapcsolja össze, ugyan elindult, de még szűk körű és kezdetleges – jegyzik meg.

Az adminisztratív kapacitás is súlyos korlát. Sok irányító hatóságnál hiányzik a személyi és szakmai háttér, hogy felismerje, előkészítse és lebonyolítsa a szinergiákra épülő projekteket. A pályázók részéről is gyakori a tanácstalanság: nem tudják, milyen feltételek mellett lenne érdemes több forrásból kombinálni a finanszírozást, és nincs elegendő technikai támogatás sem.

Az adatproblémák tovább súlyosbítják a helyzetet: nincs egységes, hozzáférhető és átlátható nyilvántartás arról, hogy melyik országban, milyen típusú szinergiákat valósítottak meg, és ezeknek milyen volt a hatása. Ez megnehezíti a döntéshozók számára, hogy tanuljanak a korábbi tapasztalatokból.

Van fény az alagút végén, csak halovány

Mindezek ellenére van előrelépés. A szabályozás világosabb, a kezdeményezések száma nőtt, és egyes tagállamokban már vannak biztató példák a források hatékony összehangolására. Ugyanakkor az elterjedés lassú, az eredmények pedig szórványosak. Az egyik fő tanulság, hogy a szinergiák kiaknázása leginkább ott működik, ahol már eleve van valamilyen együttműködési kultúra az érintett intézmények között, és ahol a pályázók kellő kapacitással rendelkeznek a technikai nehézségek leküzdéséhez.

A parlamenti jelentés szerint a jövőre nézve kulcsfontosságú lenne, hogy az EU további lépéseket tegyen a szabályok egyszerűsítésére és összehangolására, valamint hogy megerősítse az intézményi együttműködési csatornákat.

Célzott kapacitásfejlesztésre, több technikai segítségre és jobb adatgyűjtésre is szükség van. Ezek nélkül a szinergiák megmaradnak elméleti lehetőségként, ahelyett, hogy valódi eszközként szolgálnának a regionális innovációs különbségek csökkentésére. A lehetőség adott – most az a kérdés, hogy képes lesz-e az EU és a tagállamok rendszerszinten is élni vele.

Portfolio